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拷问我国现行的产品免检制度

日期:2015年5月12日 17:04

  ——从“三鹿奶粉事件”谈起

  陈 勇 律 师

  【内容提要】本文回顾了我国现行产品免检制度的由来,分析了我国现行产品免检制度的弊端及其我国现行产品免检制度下违法者的法律责任问题,指出了避免“三鹿奶粉事件”悲剧重演的根本出路在于废除国家产品免检制度。

  【关键词】三鹿奶粉事件 产品免检制度 法律责任

  引言

  近些年来,随着市场经济的深入发展和社会生活的日益复杂化,出现了众多损害不特定多数人的利益却又缺乏有效的措施来加以制止的重大事件,如:“苏丹红事件”、“雀巢奶粉事件”、“阜阳奶粉事件”等,而今,“三鹿奶粉事件”再度把舆论的焦点引向食品安全问题及其相关的国家产品免检制度。三鹿集团为提高奶粉中的蛋白含量,竟然在其生产的国家免检产品婴幼儿配方奶粉中违法添加了非食品添加剂三聚氰胺,导致全国范围内至少上千名儿童患泌尿系统结石,甚至有儿童出现死亡,国家质检总局随即紧急在全国开展了婴幼儿配方奶粉三聚氰胺专项检查并于2008年9月16日公布了阶段性检查结果。结果显示,全国目前共有175家婴幼儿奶粉生产企业,其中66家企业已停止生产婴幼儿奶粉。此次专项检查对其余109家企业进行了排查,共检验了这些企业的491批次产品。专项检查显示,有22家企业69批次产品检出了不同含量的三聚氰胺,三鹿集团的每公斤婴幼儿配方奶粉中三聚氰胺的含量竟然高达2563毫克。查出严重质量问题的产品,大多是国家质检总局认证的国家免检产品,这不免让人们对国家产品免检制度的合法性及合理性产生质疑。

  本文试图对我国现行产品免检制度自身和现行产品免检制度下违法者的法律责任、避免“三鹿奶粉事件”悲剧重演的根本出路等问题作一些探讨,以期能为产品质量问题尤其是食品安全问题在制度层面的最终解决提供一些有益的帮助

  一、我国现行产品免检制度的由来及其弊端

  (一)我国产品免检制度的由来  免检是指对符合规定条件的产品免于政府部门实施的质量监督检查的活动。我国国家产品免检制度最早开始于2000年,其设立的法律依据是原国家质量技术监督局2000年3月14日发布的《产品免于质量监督检查管理办法》,2001年12月4日,国家质量监督检验检疫总局第9号令发布了《产品免于质量监督检查管理办法》,原国家质量技术监督局2000年3月14日发布的《产品免于质量监督检查管理办法》同时废止。免检产品的评定工作每年举行一次。企业首先必须按照《食品质量安全市场准入审查通则》的规定获得市场准入资格,之后还需要再进行免检企业称号的申请。获得免检称号的企业生产的产品经省级以上质量技术监督部门连续三次抽查合格,经申请才可以得到免检产品证书。获得免检资格的产品在3年有效期内,享有三项优厚的待遇,一是国家、省、市、县各级政府部门在内均不得对其进行质量监督检查,二是在全国各个省均不得对其进行质量监督检查,三是无论是生产领域,还是流通领域均不得对其进行质量监督检查。

  截至2006年,共有105大类产品、2152家企业获得国家免检资格,几乎涵盖老百姓日常生活的方方面面。

  (二)我国产品免检制度的弊端

  不可否认,免检制度确实方便了企业,避免了层层质检,在诚信观念深入人心、生产企业能自律的情况下,的确能提高生产企业的经济效益,节约质检成本,减少质检部门的工作量,但我们也应该看到,在这个诚信观念普遍缺乏的时代,国家产品免检制度有着诸多的弊端,其致命的缺陷那就是妄想靠企业的自律来保证产品质量,这无异于拿广大人民的人身健康和生命安全来考验企业的所谓信誉,其弊端具体表现在:

  1、获得免检资格的门槛太低。按规定国家或省、自治区、直辖市质量技术监督部门连续三次以上抽查合格的产品,可确定为免检产品。三次抽查怎么能保证其后生产的产品100%合格?可以想见的情况是,抽查前生产企业为获得免检证书,往往非常重视产品质量,自然抽查时的样品完全能保证合格,然而,当生产企业获得免检证书后,非常可能会放松对质量问题的关注,这样就无法保证其实际生产销售的产品质量与质量技术监督部门审批免检产品时抽查的样品质量一定相符。

  2、审批后国家主管部门的监督不力。生产企业一旦获得免检资格,其产品在三年内免于各地区、各部门各种形式的检查。这基本等同于靠企业自律,而目前社会诚信观念的普遍缺乏,道德真空和道德虚无的现象已经十分严重,尤其在经济大潮的冲击之下,做人、做事缺乏底线的情况已经十分普遍(引自凤凰卫视评论员邱震海谈“三鹿”毒奶粉事件),根本不能保证生产企业能自律。按常理,某个产品获得某个称号之后,认证部门更应该加强监管力度,保证认证的权威性和可靠性,而唯独“国家免检产品”认证是一个例外,生产企业一旦获得免检资格之后,国家质检部门几乎是放手不管,全凭企业自律,这着实让人难以理解。作为质检部门应该把保障产品质量的关口前置,而不应该等到产品出了质量问题后再查处追究,一而再再而三地做事后诸葛。

  3、违法成本过低,惩戒措施不力。《产品免于质量监督检查管理办法》第十六条规定,免检产品在有效期内发生质量事故的,视情节责令生产企业限期整改、停止使用免检标志、收回免检证书、予以公告,并依法追究企业的产品质量责任。免检产品生产企业的义务与通过免检认证获得的特权相比,极不对称,惩戒措施也显得不力,例如没有规定出现质量问题后,该生产企业不得再次申报免检产品的规定。

  4、免检制度涉及的行业过分广泛。如前所述,截至2006年,共有105大类产品、2152家企业获得国家免检资格,几乎涵盖老百姓衣食住行等日常生活的方方面面,一旦发生质量事故,必将是损害不特定多数人的利益的重大事件,较之于拥有经济优势和智能优势的强大企业或企业集团而言,单个的受害者往往处于弱势,仅靠自身的力量,难以有效维权且成本过高。

  5、免检标志成为生产企业的荣誉和招牌,是企业重要的无形资产,“国家免检产品”当成了企业的主要卖点,也成为某些主管部门及其官员腐败的温床。尽管按规定免检资格的获得是不交费的,但在目前这种社会环境下,要获得免检资格,不走走“路子”恐怕还是不太容易,况且有郑筱谀的例子为先。

  6、免检制度破坏了公平竞争的市场环境。免检制度的存在对于不是“国家免检产品”的其他合格产品是一种歧视,免检制度可以说是计划经济的产物,与当前的市场环境和法律条件不符,在市场经济体制下,一种产品好不好,一个企业行不行,最终还是要由市场来决定,因为市场自身有优胜劣汰的功能,政府有关主管部门不应该参与到企业的市场行为中去,以政府的名义给某一个企业或一种产品“好”或者“坏”的评价,否则就会破坏市场竞争的公平性,“国家免检产品”恰恰就是以政府质检部门的名义充当了这样的角色,政府应该“有所为有所不为”,政府该做的就是要履行好职责保证市场竞争的公平性,保证产品质量监管的有效性。“三鹿奶粉事件”损害的不光是“国家免检产品”的声誉,也损害了政府的形象。

  7、免检制度不仅与我国的产品质量法不衔接,而且制度中赋予政府的权力也与现代法治原则相抵触。我国的产品质量法赋予了产品质量管理机关对产品质量进行监督和管理的职责,然而,我们遗憾的看到,国家产品质量主管部门通过免检制度的实施将关系国民健康和幸福的产品质量监督检查权下放给企业,是一起又一起严重的产品质量事件发生的罪魁祸首,缺乏良知的企业加上门槛极低的免检制度,不知道这样的事件还要发生多少?

  在国家产品免检制度废除之前,面对成千上万的诸如“三鹿奶粉事件”的受害者,我们无法回避一个问题,那就是如何追究违法者法律责任,如何方便、快捷、有效地救济受害者?

  二、我国现行产品免检制度下违法者的法律责任问题

  (一)责任主体 尽管出了质量问题的是免检产品,然而生产企业不能以此作为自己免责的理由,因为,在获得了国家产品质量主管表部门的免检产品认证后,企业同样有保证产品质量的义务,这也是我国消费者权益保护法和产品质量法所对生产企业要求的法定义务,生产企业通过免检认证后所获得待遇仅限于在3年有效期内,国家、省、市、县各级政府部门在内均不得对其进行质量监督检查,在全国各个省均不得对其进行质量监督检查,无论是生产领域,还是流通领域均不得对其进行质量监督检查而已,但企业自己的质检义务并不因此而免除,因而,生产免检产品的企业是责任的承担主体。

  生产免检产品的企业内部相关责任人员,包括主管领导、质检员、设计或技术人员、原料采购员等直接责任人员虽是完成企业交给的工作,但对于自己的故意或是过失行为所导致的后果仍应承担法律责任,因而也是责任的承担主体。

  质量主管部门,包括国家质检总局及其省、自治区、直辖市质检局、国家食品与药品监督管理局及地方各级食品与药品监督管理局也应对本行政区内的产品或食品药品质量安全事故负责。国家质检总局及其省、自治区、直辖市质检局同样不能以既然已经授予生产企业免检资格,自己就无监管义务为由免责,理由有二:第一,我国的产品质量法赋予了产品质量管理机关对产品质量进行监督和管理的职责,这种法定职责不能抛弃、不能转让,这是职责使然。第二、即使有权授予生产企业免检资格,谁叫你当初看错人,把不该授予免检资格的企业授予了免检资格呢?

  此外,其他与生产企业相关的行政部门如工商、卫生行政部门在日产的执法中发现问题或接到群众举报后,也应依照有关法律及时履行监管职责。要知道,《产品免于质量监督检查管理办法》属部委规章层次,其效力低于法律,并不能成为工商、卫生行政部门疏于监管的法律依据,如果它们未能及时履行相应产品质量的监管职责,自然也是责任的承担主体。

  还有,销售者应承担协助生产企业召回产品和对消费者进行退款的责任。

  所以,面对出了质量问题的免检产品,需要承担责任的主体包括5类:(1)生产免检产品的企业;(2)生产免检产品的企业内部相关责任人员(领导、质检员、设计或技术人员、原料采购员);(3)质量主管部门(质检总局及其下属的各地方分局、食品与药品监督管理局);(4)其他与生产企业相关的行政部门(工商、卫生行政部门);(5)销售者。

  (二)责任性质 我国产品免检制度下违法者的法律责任从性质而言,是一种混合的责任,具有交互性和多重性,既可表现为民事责任,即侵权责任、违约责任,也可表现为刑事责任和行政责任。

  (三)责任承担方式 我国产品免检制度下违法者的法律责任就行政责任而言,表现为停产、产品召回、吊销生产许可证和营业执照;就民事责任而言,表现为赔礼道歉、赔偿损失,笔者认为,还可以增加缴纳事故风险金,参加公益活动两种。就刑事责任而言,应区别不同情况按生产销售伪劣产品罪或生产销售有毒有害食品罪定罪处罚。

  (四)救济途径

  1、行政途径 在受害人救济的问题上,行政具有司法行为所欠缺的及时性这一天然优势,笔者认为,可以由国家质检总局、卫生部、食品药品监督管理局、财政部、民政部共同组成常设的重大产品质量事故赔偿委员会并成立赔偿基金,基金来源包括由生产企业按销售额的一定比例缴纳的事故风险金和国家财政按当年国内生产总值的一定比例拨付的重大产品质量安全事故应急基金构成,国家财政拨付的重大产品质量安全事故应急基金应列入每年的财政预算,专款专用,不得挪作他用。这样就可以及时有效的解决受害人的救治和善后问题,解决受害人依靠个人力量走司法途径无法及时得到救济的问题。

  2、司法途径

  (1)消费者个人诉讼 即消费者个人向侵权行为地或被告所在地(生产企业所在地)法院起诉。

  (2)公益诉讼(集团诉讼)即视事故影响和波及的范围由相应地区消协代表所在区域消费者向侵权行为地或被告所在地(生产企业所在地)法院起诉。

  (3)检方公诉时附带民事诉讼 对生产企业已经构成犯罪的产品质量事故的赔偿,在人民检察院提起公诉时受害人申请附带民事诉讼,可由人民检察院在公诉前收集愿意索赔的受害人的基本情况和相应证据材料,代表受害人群体提出民事赔偿要求。

  三、避免“三鹿奶粉事件”悲剧重演的根本出路——废除国家产品免检制度

  就像欧典地板终结“3.15标志”一样,也希望“三鹿奶粉事件”能终结“国家免检产品”制度,而当务之急是率先废除食品行业的免检制度,建立食品药品行业最严格的质检制度,由各级质检部门派驻厂工作人员实施24小时不间断的现场质量监督,防范于未然,而不是事后开展所谓的大规模检查,那样的话,问题还会更加严重。

  结语

  一位网民在其博客中这样写道:“我和我的孩子生活在一个充满谎言的世界里。我不知道当他长大的时候,我该给他什么教育:‘你要相信民族品牌,因为民族品牌把你‘滋养’大?它在你的身体中留下了永久的记忆!’”但愿这样的悲剧不再重演。

  但愿笔者关于我国现行产品免检制度的弊端及其我国现行产品免检制度下违法者法律责任问题的上述分析,能为产品质量问题尤其是食品安全问题在制度层面的最终解决提供一些有益的帮助,产品质量问题尤其是食品安全问题的最终解决仍需要整个社会的共同努力。

  (本文发表于北大法律信息网,并被推荐为首页文章,被《新经济》月刊转载)

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